保障和维护国家生态安全的底线和生命线 ——解读《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》

□新华社记者 高敬 郭强

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》7日正式公布，这标志着全国生态保护红线划定与制度建设正式全面启动。

生态保护划红线，能不能为我们更好留住蓝天绿水，能不能守住我国生态安全的底线和生命线？

红线，是国家生态安全的底线和生命线

“风萧萧兮易水寒，众生一去兮不复还！”

这不是豪言壮语，而是送给地球上灭绝动物的墓志铭。在北京市南海子麋鹿苑博物馆，一组长长的多米诺骨牌构成了世界灭绝动物公墓，每一块倒下的骨牌就代表一种已经灭绝的动物。

地球正因为拥有丰富多彩的生命才独一无二地存在着。但我国生物多样性加速下降的总体趋势仍在持续，脊椎动物受威胁比例达21.4%，特有高等植物受威胁比例高达65.4%。

动植物灭绝与生态环境遭到破坏密切相关。划定生态保护红线，就是要明确生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

当前，我国各级各类生态保护区域类型多，自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、饮用水源地等保护地数量达10000多处，约占陆地国土面积的18%。

环保部有关负责人说，尽管进行了这么大规模的保护，但近年来我国生态空间仍不断遭受挤占，生态系统退化严重，国家和区域生态安全形势严峻。同时，保护地存在空间界线不清，交叉重叠，管理效率低等问题，亟需划定生态保护红线，实施严格监督和管理，实现一条红线管控所有重要生态空间。

“城镇空间、农业空间是与生态空间并列的三大国土空间。”环保部环境规划院副院长陆军介绍，我国已有耕地红线、城镇开发边界等，生态保护红线是在生态空间范围内进行红线划定。

环保部负责人表示，生态保护红线是我国特有的概念，是结合我国生态保护实践，根据需要提出的创新性举措。“生态保护红线的划定能够使国土空间开发、利用和保护边界更为清晰，明确哪里该保护，哪里能开发，对于落实一系列生态文明制度建设具有重要作用。”他说。

生态保护红线，从功能定位看，对于维持生态平衡、支撑经济社会可持续发展意义重大；从用地性质看，是具有重要生态功能的生态用地，必须严格用途管制；从保护要求看，是保障和维护生态安全的临界值和最基本要求，是保护生物多样性，维持关键物种、生态系统存续的最小面积，必须实施严格保护，以确保功能不降低、面积不减少、性质不改变。

红线，是管控所有重要生态空间的实线

初春时节，走进江西省吉安市青原区，满眼皆是欣欣向荣的景象。

“我们划定的生态保护红线总面积为211.9平方公里，占全区国土面积的23.2%。”青原区环保局副局长王昭荣告诉记者，生态保护红线划定后，这一区域就实行最严格的管控，禁止一切与生态保护无关的开发建设活动。

一条生态保护红线，要能够管控所有重要生态空间。这条线应该怎么划？哪些区域要进入红线？

开展科学评估，是划定生态保护红线的基础性工作。意见提出，各省区市形成生态保护红线，环保部、国家发展改革委等部门进行技术审核并提出意见，报国务院批准后由各省区市政府发布实施。在此基础上，进行衔接汇总，才能形成全国生态保护红线，并将向社会公布。

鉴于海洋国土空间的特殊性，意见特别强调，由国家海洋局根据意见组织划定并审核海洋国土空间的生态保护红线。

环保部负责人说，从空间范围看，生态保护红线应至少包括：主体功能区规划中明确的禁止开发区域，如自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产，以及国家公园、湿地公园、饮用水源地等，这些区域都是法律法规具有明确保护和管理要求的；此外，各地认为有必要严格保护，事关生态安全格局的重要区域，也应纳入生态保护红线，如生态廊道、极小种群栖息地等。

陆军介绍，从2012年起，环保部就开始探索生态保护红线划定的相关理论和方法，也开展了相关试点。到目前为止，全国31个省份都已开展了这方面工作。江苏、天津、江西等10个省份已公布本地的生态保护红线。吉林省还计划将东北虎豹生态廊道和白鹤、丹顶鹤等候鸟迁徙栖息地区域等全部纳入生态保护红线区。

只有具备明确的边界，生态保护红线才能清晰落地，便于管理。环保部负责人说，要将红线边界落到具体地块。生态保护红线落地后，要查明各类基本信息，形成生态保护红线数据“一个库”、分布“一张图”，在勘界基础上设立统一规范的标识标牌，让公众真实感受到生态保护红线的存在。

记者注意到，有的地方把永久基本农田纳入了生态保护红线管控。对此，陆军表示，这是不合适的，意见发布后，各地可能还要进行后续调整完善。

红线，是必须严防死守的高压线

划定红线是基础，严守生态保护红线才是关键。

意见提出，实行严格管控，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。

控制开发，对一些地方来说可能意味着项目流失，需要地方政府“痛下决心”。

位于赣闽交界处的江西省资溪县坚持“生态立县”。为保护生态环境，近3年来，这个财政收入仅6亿多元的县婉拒了近百个工业项目，累计投资额300多亿元。同时，由于淘汰、关停不利于生态环保的产业，这个县每年财政损失达上亿元。

“拒绝这些项目，县领导没有哪个反对，老百姓更是拥护称赞。不以牺牲生态为代价追求GDP增长，早成为资溪人的共识。”资溪县环保局局长龙为民说。

记者看到，为了严守生态保护红线，意见提出10个方面的政策措施，强化生态保护红线刚性约束，形成了一整套管控和激励措施。

生态保护红线要借助大数据的力量。据介绍，目前，我国生态环境监测体系尚未形成，范围和要素覆盖不全，监测监控能力薄弱，生态监测数据数量少、孤岛化严重，不能适应生态保护和监管工作的需要。

意见提出，建设和完善生态保护红线综合监测网络体系，及时获取监测数据；建立国家监管平台，提高管理决策科学化水平，及时核查和处理违法行为。这将有助于实现生态监管由被动应对向主动发现、及时处理转变。

然而，严守红线的主要因素在人，关键在领导干部。

意见提出，创新激励约束机制，对生态保护红线保护成效突出的单位和个人予以奖励，并提出根据需要设置生态保护红线管护岗位，提高居民参与生态保护积极性。

“生态保护红线能否守得住、有权威、效果好，应当有一个对保护效果进行衡量的‘尺子’和对地方政府工作成效进行评判的机制，生态保护红线评估和考核显得尤为重要。”环保部负责人说。

为抓住领导干部这“关键少数”，意见强调要严格责任追究，尤其是对造成生态环境和资源严重破坏的，要实行终身追责，责任人不论是否已调离、提拔或退休，都必须严格追责。

专家表示，生态保护红线，不仅要划在我们的生态空间，更要划进大家的头脑中，才能切实推动我们的生态环境更加优美，保住我国的生态安全底线和生命线。

（新华社北京2月7日电）