第十九条　对本行政区域内的下列行为，涉嫌非法集资的，处置非法集资牵头部门应当及时组织有关行业主管部门、监管部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构进行调查认定：

　　（一）设立互联网企业、投资及投资咨询类企业、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织吸收资金；

　　（二）以发行或者转让股权、债权，募集基金，销售保险产品，或者以从事各类资产管理、虚拟货币、融资租赁业务等名义吸收资金；

　　（三）在销售商品、提供服务、投资项目等商业活动中，以承诺给付货币、股权、实物等回报的形式吸收资金；

　　（四）违反法律、行政法规或者国家有关规定，通过大众传播媒介、即时通信工具或者其他方式公开传播吸收资金信息；

　　（五）其他涉嫌非法集资的行为。

　　第二十条　对跨行政区域的涉嫌非法集资行为，非法集资人为单位的，由其登记地处置非法集资牵头部门组织调查认定；非法集资人为个人的，由其住所地或者经常居住地处置非法集资牵头部门组织调查认定。非法集资行为发生地、集资资产所在地以及集资参与人所在地处置非法集资牵头部门应当配合调查认定工作。

　　处置非法集资牵头部门对组织调查认定职责存在争议的，由其共同的上级处置非法集资牵头部门确定；对跨省、自治区、直辖市组织调查认定职责存在争议的，由联席会议确定。

　　第二十一条　处置非法集资牵头部门组织调查涉嫌非法集资行为，可以采取下列措施：

　　（一）进入涉嫌非法集资的场所进行调查取证；

　　（二）询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对有关事项作出说明；

　　（三）查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料、电子数据等，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备等予以封存；

　　（四）经处置非法集资牵头部门主要负责人批准，依法查询涉嫌非法集资的有关账户。

　　调查人员不得少于2人，并应当出示执法证件。

　　与被调查事件有关的单位和个人应当配合调查，不得拒绝、阻碍。

　　第二十二条　处置非法集资牵头部门对涉嫌非法集资行为组织调查，有权要求暂停集资行为，通知市场监督管理部门或者其他有关部门暂停为涉嫌非法集资的有关单位办理设立、变更或者注销登记。

　　第二十三条　经调查认定属于非法集资的，处置非法集资牵头部门应当责令非法集资人、非法集资协助人立即停止有关非法活动；发现涉嫌犯罪的，应当按照规定及时将案件移送公安机关，并配合做好相关工作。

　　行政机关对非法集资行为的调查认定，不是依法追究刑事责任的必经程序。

　　第二十四条　根据处置非法集资的需要，处置非法集资牵头部门可以采取下列措施：

　　（一）查封有关经营场所，查封、扣押有关资产；

　　（二）责令非法集资人、非法集资协助人追回、变价出售有关资产用于清退集资资金；

　　（三）经设区的市级以上地方人民政府处置非法集资牵头部门决定，按照规定通知出入境边防检查机关，限制非法集资的个人或者非法集资单位的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员以及其他直接责任人员出境。

　　采取前款第一项、第二项规定的措施，应当经处置非法集资牵头部门主要负责人批准。

　　第二十五条　非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金。清退过程应当接受处置非法集资牵头部门监督。

　　任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。

　　因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。

　　第二十六条　清退集资资金来源包括：

　　（一）非法集资资金余额；

　　（二）非法集资资金的收益或者转换的其他资产及其收益；

　　（三）非法集资人及其股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他相关人员从非法集资中获得的经济利益；

　　（四）非法集资人隐匿、转移的非法集资资金或者相关资产；

　　（五）在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益；

　　（六）可以作为清退集资资金的其他资产。

　　第二十七条　为非法集资设立的企业、个体工商户和农民专业合作社，由市场监督管理部门吊销营业执照。为非法集资设立的网站、开发的移动应用程序等互联网应用，由电信主管部门依法予以关闭。

　　第二十八条　国务院金融管理部门及其分支机构、派出机构，地方人民政府有关部门以及其他有关单位和个人，对处置非法集资工作应当给予支持、配合。

　　任何单位和个人不得阻挠、妨碍处置非法集资工作。

　　第二十九条　处置非法集资过程中，有关地方人民政府应当采取有效措施维护社会稳定。《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）于2020年12月21日国务院第119次常务会议通过，自2021年5月1日起施行。

　　解读 

　　1.对《条例》中调查认定情形的理解

　　《条例》第十九条中提到的应当调查认定的情形，列举了当前非法集资的高发领域和常见手法，主要目的是指导各地及时开展行政调查。对所调查行为的认定，还需结合非法集资的“三性”（非法性、利诱性和社会性）进行判断，只有同时符合“三性”构成要件的才能认定为非法集资行为。

　　2.《条例》关于跨区域非法集资行为管辖的规定

　　《条例》第二十条规定，对跨行政区域的涉嫌非法集资行为，非法集资人为单位的，由其登记地处置非法集资牵头部门组织调查认定；非法集资人为个人的，由其住所地或者经常居住地处置非法集资牵头部门组织调查认定。

　　主要考虑是：行政处置主要针对苗头风险打早打小，由登记地管辖更易操作。同时，以登记地处置为主有利于引导各地在招商引资过程中提高风险识别和预判意识，督促登记地地方政府加强事中事后监管，从源头上减少非法集资风险。需要把握的是：一方面，可参照《民法典》第二十五条规定，自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。另一方面，行政处置的管辖权规定有别于刑事案件，刑事案件牵头地的确定仍应按照刑事法律相关规定执行。

　　3.《条例》关于非法集资“行刑衔接”的规定

　　《条例》第二十三条规定，“发现涉嫌犯罪的，应当按照规定及时将案件移送公安机关，并配合做好相关工作”。《条例》旨在加强前端治理，对非法集资早防范、早监测、早预警、早打击，把风险化解在萌芽状态，既能节约司法资源，又能提高处置效率。但是强调前端行政处置，并非削弱后端打击。当前非法集资形势依然严峻，存量风险规模大，增量风险快速积累，刑事打击不能弱化。行政机关对非法集资行为的调查认定，不是依法追究刑事责任的必经程序。这与高法院《关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》（法〔2011〕262号）和公通字〔2014〕16号文相关规定是一致的。处置非法集资牵头部门与公安机关应当密切配合，建立健全案件线索移送机制，形成工作合力。

　　4.《条例》对行政调查、处置措施的规定

　　为及时有效处置非法集资，《条例》明确赋予处置非法集资牵头部门组织调查、处置涉嫌非法集资行为的相关手段措施。具体包括：在调查认定阶段，处置非法集资牵头部门有权进入涉嫌非法集资的场所调查取证，询问与被调查事件有关的单位和个人，查阅、复制与被调查事件有关的资料并依法予以封存，依法查询有关账户，要求暂停集资行为，通知市场监督管理部门或者其他有关部门暂停为涉嫌非法集资的有关单位办理设立、变更或者注销登记等；在处置阶段，处置非法集资牵头部门有权查封有关经营场所，查封、扣押有关资产，责令非法集资人、非法集资协助人追回、变价出售有关资产用于清退集资资金，按照规定通知出入境边防检查机关限制有关人员出境等。采取上述措施，旨在防止非法集资人挥霍、转移资产或者逃离出境，为处置工作顺利开展提供保障。

　　5.《条例》对非法集资资金清退的规定

　　《条例》坚持最大限度保护人民群众合法权益，明确非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退资金，清退过程应当接受处置非法集资牵头部门监督。《条例》规定，任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。从立法精神理解，集资参与人从非法集资中获得过收益的，在资金清退时应予扣除。《条例》明确了清退资金的来源，包括：非法集资资金余额、收益，非法集资人及其他相关人员从非法集资中获得的经济利益，非法集资人隐匿、转移的非法集资资金或者相关资产，在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益，以及可以作为清退集资资金的其他资产。为尽可能多地向集资参与人清退资金，《条例》规定，非法集资人、非法集资协助人不能同时履行所承担的清退集资资金和缴纳罚款义务时，先清退集资资金。需要注意的是，《条例》第二十六条第五项规定的获利主体，不限于非法集资协助人，也包括在非法集资活动中获得广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益的其他人；刑事案件追赃挽损、资金清退不适用于本条款，仍按刑事相关法律规定办理。

　　6.关于参与非法集资损失自担的理解

　　“集资参与人损失自担”是多年来处非工作一直遵循的原则，也是相关法律法规和规范性文件一直使用的表述。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第247号，以下简称《两非取缔办法》）明确，因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。为体现政策的一致性，《条例》沿用了上述规定。

　　《条例》“因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担”的规定，本意是指在非法集资人、非法集资协助人清退资金后，仍有损失的，由集资参与人自行承担，政府不兜底、不刚兑。《条例》对最大限度挽回集资参与人损失作了一系列规定，此条作为宣示性条款，主要目的是警示、教育参与非法集资的危害和后果。