规划引导 强化落实 大力推进我区旅游业跨越发展 ——我区旅游业“十三五”发展规划解读

于光军

进入新时期以来，我国在全面推进国家治理体系现代化的进程中，对于调整政府与产业发展的关系，提出要给予市场配置资源的主体地位，同时，也要发挥政府的积极作用。而行业发展规划，就是既能够在重点领域里充分调动市场力量，又能够在发展的关键时刻集中社会力量，将市场力量与政府力量结合起来的纽带。

一.内蒙古“十三五”旅游业发展规划展示了新平台、新发展的坚实基础

进入经济转型发展的新时期以来，内蒙古旅游产业受到全社会高度重视，依托于我区丰富的旅游资源，各地政府纷纷将旅游业作为带动地方社会经济发展、促进城乡居民增收的重点产业。在摆脱温饱逐渐迈向小康的消费转型促进下，旅游成为百姓消费的热点，我国旅游休闲度假消费规模不断增长，旅游内涵不断提升，旅游业也因此成为社会资本寻找利润增长的新投资领域。自治区新一届党委、政府在综合分析社会发展变革趋势、产业转型升级方向、资源比较优势的基础上，做出了当前和今后一段时期，是推动我区旅游业大调整、大变革、大跨越的关键时期的重要判断，以此形成了我区旅游业“十三五”发展规划编制的主基调。

经过多年的建设，特别是“十二五”时期，我区不断加大旅游业投入，创新旅游发展模式，完善旅游服务体系，加强旅游基础建设，大力实施旅游加现代农牧业、旅游加新兴产业、旅游加新农村新牧区建设、旅游加文化事业、旅游加生态环境保护、旅游加城镇化等“旅游+”战略，突破了我区旅游资源跨度大、季节性强、各地旅游资源雷同等制约，取得了旅游收入年均增长26.2%的快速发展成绩，对我区餐饮、住宿、交通、文化、金融和新型城镇化、城乡居民收入增长都做出了较大贡献。进入“十三五”时期，自治区党委、政府更加注重旅游业发展与社会经济其它领域发展建设的融合，以我区旅游休闲度假产业转型升级、跨越发展为主攻方向，对我区旅游业发展制定了具有创新性、系统性的战略，为“十三五”期间我区旅游业发展提出了明确的方向。

自治区党委、政府对旅游发展规划编制给予了与以往不同的高度重视，要求自治区的旅游业发展规划要改变以往我区旅游业发展缺乏系统完备的规划体系、专项规划各自为政、各盟市旗县区规划自成体系、景区景点建设随意性强等状况，编制出全区战略层面具有系统性、权威性的高质量、可操作、能落实的旅游业发展规划。《内蒙古自治区“十三五”旅游业发展规划》正是在这样的时代背景和自治区新时期、新战略下，针对未来四到五年我区旅游业发展提出的思路、目标、战略和路径。

二.内蒙古“十三五”旅游发展规划在目标导向和问题导向上的结合与统一

规划在政策和区域发展的效用不断增强，这是我国在构建新型治理结构中所确定的方向。发挥规划的效用，一是要保障规划的权威性，就旅游规划而言，首先是自治区的旅游发展规划，要对全区各盟市旗县、与旅游关联的各领域与旅游业发展之间的配合与合作具有引领作用。二是要在全区旅游业发展上既要有明确的目标，又要对存在的问题、阻碍发展的瓶颈有明确的解决办法，即要突出规划“目标导向与问题导向”，以此来保障规划的可操作和能落实。目标导向和问题导向要体现在发展理念、发展思路、发展模式、发展目标、重点任务、重要举措等规划的各个内容之中。

在这个目的下，《内蒙古旅游业“十三五”发展规划》明确了打造“壮美内蒙古、亮丽风景线”品牌，把内蒙古建设成为国内外知名旅游目的地；实现旅游方式由观光向观光、休闲、度假并重转变，把旅游业打造成为我区的战略支柱性产业和人民群众更加满意的现代服务业，推进我区从旅游资源大区向旅游经济强区跨越的新目标。对比“十二五”时期我区旅游收入年均增长26.2%的发展水平，“十三五”规划对“旅游经济强区”目标量化为至2020年期间年均增长20%。

围绕新的战略目标，《规划》的编制提出了产品缺失、营销不足、季节性制约三大发展阻碍。针对当前发展存在的症结和发展制约，《规划》提出了以生态化、人本化、国际化、特色化为方向，实施全域旅游、四季旅游发展战略。

“全域+四季”新战略针对我区旅游业存在的资源同质、空间跨度大、各盟市旗县各自为政、旅游景区各自为战、内部竞争等问题，强调了在全区范围内，旅游景观全域优化、旅游服务全域配套、旅游治理全域覆盖、旅游产业全域联动、旅游成果全民共享、全产业参与旅游发展的全局化发展途径。为消除我区目前旅游产品供给季节性强、旅游活动单一的制约，在全域发展理念下，利用我区春有百花秋有月、夏有凉风冬有雪的自然资源优势，蒙古族核心文化中十里不同俗、百里不同音的地域多元文化资源优势，挖掘冰雪草原、冰雪森林、雾凇、林海雪原等冬季旅游资源，突出自然和文化特色，构建旅游+文化、体育、农业、牧业、林业、工业、水利、交通、健康、扶贫、城镇、大数据、金融、商贸、生态、对外开放等领域的融合发展机制，充分利用我区独特的自然、文化旅游资源和天地辽阔、风景多、气候好的特殊优势，着力打造养生、体验、探险、民俗风情等多元化产品，实施“壮美内蒙古·亮丽风景线”为总揽的品牌创建宣传营销战略，形成“四季皆可旅游、四季皆有理由”的旅游产品供给结构，构建贯通东西的梳状旅游廊道、覆盖全区重点景观的树状旅游脉络体系，优化发展东北、环京津冀、敕勒川、西北四大旅游发展片区，强化与周边省区的热点旅游区之间的协同发展，全面提升内蒙古旅游服务质量和在国际、国内的吸引力。围绕内蒙古全域旅游发展，《规划》还提出了创建旅游精品、提升基础设施与公共服务、促进旅游信息化、创新管理提升服务等“重点工程”，作为改善我区旅游供给侧发展水平的基础建设内容，以全面提升内蒙古旅游业的服务质量和服务水平。

三.强化规划引领，重在保障落实

将旅游业培育成内蒙古重要的支柱产业，是改善内蒙古“欠发达”区情的重要举措。为此，自治区党委、政府强调今后发展内蒙古旅游业，一定要把规划先行、规划引领作为一条“铁律”，牢牢固化在思想里，深深扎根到实践中。

“十二五”末期到目前，我区各盟市、旗县区都在推进规划编制工作，旅游发展作为各地高度重视的领域，不仅有各盟市、旗县区的整体规划，各地也在编制各种专项规划，2016年作为“十三五”开局之年，在构建全区旅游产业发展新模式、推进国家全域旅游试点、探索淡季旅游发展新模式、加大内蒙古旅游的宣传营销力度等重点工作上，我区旅游管理部门和各盟市做出大量的积极探索和创新型工作。2016年2月9日，自治区旅游发展大会对我区新时期旅游发展提出了重要的新思路和新战略，再次强调了“规划先行、规划引领”，并提出了具体要求。发挥“规划”的引领作用，规划从组织保障、机制支撑和政策配套三个方面，提出第一要务是要有全区“一盘棋”的工作部署，这是整合资源、重点建设、持续推进发展所需要的基础，唯有全区一盘棋、突出重点，围绕自治区规划制定各地旅游发展规划才能整体推进内蒙古旅游发展。《规划》为此具体强调了强化组织领导，推进“多规合一”，强化政策支持，深化改革创新，培育市场主体，增强人才支撑等保障措施。其中，组织保障的对策上，按照“综合产业综合抓”的思路，也是针对当前存在的问题，提出了组建自治区、盟市、旗县区“旅游发展委员会”，将原有的部门管理改为综合协调的举措。

正如旅游业发展可以带动100多个行业发展一样，实现旅游业发展也需要全社会各个领域的广泛支持和配合，不仅需要有重点工程和大项目建设推动，也需要积年累月的工作积累与点点滴滴的努力改善。新时期的转型发展，为打造“壮美内蒙古·亮丽风景线”提供了巨大发展机遇，科学规划、立足实际、崇尚实干、注重实效，方会实现我区旅游业大发展。

（作者系内蒙古社科院经济研究所研究员）