核心提示

　　●深入实施自由贸易试验区提升战略，首要的是推动制度创新从“有没有”向“优不优”跃升，从“碎片化”向“系统性”转变

　　●内蒙古自贸试验区应当准确把握自身在国家开放大局中的独特方位，在落实提升战略中走出一条具有内蒙古特色的改革探索之路

　　党的二十大报告明确提出“实施自由贸易试验区提升战略”，将自由贸易试验区建设提高到战略层面。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步强调，要“实施自由贸易试验区提升战略，鼓励首创性、集成式探索”。“十五五”规划纲要明确要求，“实施自由贸易试验区提升战略，开展更大力度制度型开放试验，提升创新引领发展能级”。从2013年上海自贸试验区破冰起航，到如今23个自贸试验区覆盖东西南北中，特别是近期中国（内蒙古）自由贸易试验区的获批设立，我国自贸试验区建设走过了从无到有、由点及面的非凡历程。站在新起点上，深入实施自由贸易试验区提升战略，对于内蒙古高标准高质量建设自贸试验区，走好以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，具有重大而深远的战略意义。

　　深刻领悟自由贸易试验区提升战略的根本要求

　　实施自由贸易试验区提升战略，必须牢牢扭住制度创新这个核心不放松。自贸试验区不是“政策洼地”，而是“制度高地”，这是其与其他开放载体最本质的区别。实施提升战略，首要的是推动制度创新从“有没有”向“优不优”跃升，从“碎片化”向“系统性”转变。要聚焦深层次矛盾和结构性问题，在更深层次破除体制机制障碍，更大程度释放市场活力，培育发展新动能和国际竞争新优势，依靠制度红利吸引全球资源要素集聚。制度创新是自贸试验区的灵魂所在，也是提升战略能否取得实效的根本标尺。

　　实施自由贸易试验区提升战略，必须统筹好“为国家试制度”与“为地方谋发展”双重使命。这两大作用相辅相成、有机统一。“为国家试制度”要提质增效。不仅要在更大范围、更宽领域、更深层次进行开放压力测试，更要在对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则上主动加压，把能试的试出来、该闯的闯出来，验证可行的成熟经验及时推向全国，验证有风险的及时调整纠偏。“为地方谋发展”要精准发力。立足各地资源禀赋和发展实际，以精准的制度供给破解高质量发展的痛点堵点，将国家赋予的改革任务转化为切切实实的发展动能，避免“为创新而创新”的形式主义。推动两者在更高水平上实现良性互动，使“试制度”的成果更好服务“谋发展”，让“谋发展”的实践更好检验“试制度”的成效。

　　实施自由贸易试验区提升战略，必须系统完善“五个自由便利、一个安全有序流动”的政策制度体系。这一体系既是自贸试验区建设的基本架构，也是提升战略的重要抓手。具体而言，就是围绕贸易自由便利、投资自由便利、资金流动自由便利、交通运输自由便利、人员往来自由便利，以及数据安全有序流动，在“边境上”开放和“边境后”管理两个维度协同发力，推动商品、资本、技术、人员、数据等各类要素高效顺畅流动。“5+1”的制度安排，既有各自明确的改革指向，又相互支撑、耦合协同，共同构成了自贸试验区的基本架构。

　　准确把握发展环境深刻变化带来的新挑战新要求

　　当前，与自贸试验区设立之初相比，我国发展的内外部环境已发生深刻复杂变化，开放发展环境面临严峻考验，对实施提升战略提出了更为紧迫的新要求。

　　全球经贸治理体系新变化要求加快推进自由贸易试验区提升战略。自贸试验区设立之初，美欧日主导的TPP、TTIP、TiSA等谈判使我国面临“二次入世”风险。2018年以来，CPTPP、DEPA等高标准经贸规则相继生效，呈现贸易投资自由化便利化水平提升、数字经济和绿色贸易等新兴领域拓展、边境后措施约束力增强等特征。我国虽已申请加入CPTPP和DEPA，但在知识产权、国有企业、跨境数据流动等领域仍存在差距，在全球经贸治理中的话语权与经济地位不匹配。这要求自贸试验区主动对接高标准规则，同时将多式联运、跨境电商、新能源汽车等优势领域实践推向国际，增强我国规则影响力。

　　进一步全面深化改革要求加快推进自由贸易试验区提升战略。当前改革已实现由局部探索到系统集成的转变，进入攻坚期和深水区，复杂性、敏感性、联动性前所未有。从复杂性看，绿色、数字、人工智能等新兴领域改革面临行业发展与监管调整双重压力，如数据出境负面清单较之“单一窗口”改革面临更多技术、监管、国际规则问题。从敏感性看，涉及多部门利益，如跨境服务贸易“负面清单”牵涉更多“边境后”管理。从联动性看，一项制度创新涉及多个领域政策配套，任何一环跟不上都会使效果大打折扣。尽管自贸试验区作出积极探索，但配套政策、管理机制、风险防范体系仍有待完善。这要求自贸试验区将任务尽快转化为应用场景和落地项目，增强改革的系统性、整体性、协同性。

　　进一步扩大高水平对外开放要求加快推进自由贸易试验区提升战略。与设立之初相比，当前开放形势更加严峻，开放水平也跃上新台阶。一方面，2018年以来中美经贸摩擦持续，“十四五”期间我国对美出口下滑11.8%，美国产业链“回岸、近岸、友岸”政策造成对美技术密集型产品出口普遍萎缩，跨国公司供应链多元化、近岸化加大稳外资压力。另一方面，我国已实现外资准入“负面清单”管理、制造业领域外资准入限制全面“清零”，电信、互联网、教育、文化、医疗等领域正在有序扩大开放，允许在特定地区开展增值电信业务扩大开放试点、设立外商独资医院。这要求自贸试验区稳步扩大制度型开放，引领推进相关领域扩大开放，持续推进全产业链开放创新，为完善高水平对外开放体制机制探索新途径、积累新经验。

　　新一轮科技革命和产业变革加速演进要求加快推进自由贸易试验区提升战略。当前以人工智能为牵引的新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，麦肯锡报告显示人工智能、电动汽车、半导体等18个未来竞争领域可能重塑全球经济，创造29万亿至48万亿美元收入。我国虽在新能源汽车、光伏等领域快速发展，但在人才、技术、标准等竞争焦点上仍处劣势。顶尖人工智能研究人员中38%来自中国但在美机构就职；半导体上游光刻胶、光刻机等关键材料与设备长期被国外厂商垄断；我国在ISO承担秘书处数量与德国相差44个。自贸试验区作为改革前沿，已形成一批有国际影响力的产业集群。这要求进一步集聚优质资源要素，在人工智能与产业创新融合方面先行先试，构建产学研用协同创新体系，在全产业链创新发展上率先突破，加快形成新质生产力。

　　内蒙古自贸试验区全面落实自由贸易试验区提升战略的关键路径

　　实施自由贸易试验区提升战略是系统工程。内蒙古自贸试验区作为提出自由贸易试验区提升战略后首个新设自贸试验区，应当准确把握自身在国家开放大局中的独特方位，在落实提升战略中走出一条具有内蒙古特色的改革探索之路。

　　突出首创性探索，勇当制度创新“策源地”。内蒙古自贸试验区确定了打造“5个中心、1个战略高地、1个示范区域、1个战略支点”的战略定位。落实提升战略，必须坚持以制度创新为核心，以“小切口”推动“大变革”，着力推动从“点”到“面”的系统集成创新，打造全流程自由便利的解决方案。同时，要健全创新成果的识别、评估与推广机制，对经实践检验成功的制度创新，及时通过多种形式加快复制推广，将成熟的“政策红利”固化为“制度红利”，从根本上稳定市场长期预期。

　　开展差别化探索，当好向北开放“特长生”。围绕建设我国向北开放重要桥头堡，深度融入中蒙俄经济走廊建设，找准服务全局的独特发力点。结合产业基础，在有特色、有比较优势的领域集中攻关，形成一批具有地方标识度的制度创新成果。发挥“内联八省、外通欧亚”的区位优势，大力发展通道经济、枢纽经济、沿边经济，在现代能源经济、跨境物流、农牧业国际合作等领域进行大胆探索，打造我国向北开放的重要窗口和战略支点。

　　推动全产业链创新发展，打造特色产业集群。内蒙古对外开放面临“大通道、小平台”困境，自贸试验区正为这一短板提供破局路径。推动传统优势产业全链条升级，依托乳业、绿色农畜产品加工等产业，完善溯源体系，拓展融合发展新场景。加快战略性新兴产业全链条培育，在绿色算力领域依托和林格尔数据中心集群，推动从算力交易向Token服务转型，打通面向俄蒙、欧洲的跨境数据通道。打造进口资源落地加工全产业链，依托口岸优势扩大有色金属等资源进口，加快建设深加工基地，提升落地加工转化率，推动从“通道经济”向“产业经济”实质性转变。

　　发挥引领带动作用，构建联动发展新格局。发挥对区域开放发展的引擎作用，围绕贸易节点、双向投资、国际大通道、特色产业体系、科技创新生态、内外合作、开放平台等七个领域，落实好81项改革试点任务。加强与天津港、唐山港等港口陆海联动，助力形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，大力推进联动发展区建设，支持有条件的地区设立联动发展区，在制度成果复制、产业协同、平台共建等方面深度合作，探索跨区域产业协作模式，将改革红利从“一域”拓展到“全域”。

　　统筹发展和安全，筑牢风险防控“安全阀”。统筹发展和安全，既是发展生产力，又是保护生产力。越是对外开放，越要重视安全。不能因噎废食，以风险防控为由阻碍开放步伐，也不能对潜在风险掉以轻心。必须坚持在开放中促安全、在安全中谋发展，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。一方面，坚定建设向北开放桥头堡的信心决心，以开放合作赢得发展主动权。另一方面，牢固树立总体国家安全观，加快构建全过程监管机制，重点防范跨境金融风险、数据安全风险、生物安全风险等，健全跨境贸易、金融、数据等领域的风险防控机制，坚持绿色发展，筑牢生态安全屏障，守住不发生系统性风险的底线。

　　向北开放，风正帆悬。站在“十五五”开局之年的重要节点，内蒙古自贸试验区作为我国北部沿边地区首个同时面向俄罗斯和蒙古国的自贸试验区，肩负着服务国家战略、引领沿边开放的重大使命。必须以更大勇气和智慧深入实施自由贸易试验区提升战略，勇做开拓进取、攻坚克难的先锋，充分发挥“内联八省近京畿、外接俄蒙通欧亚”的独特区位优势，推动内蒙古自贸试验区建设迈上新台阶。经过三至五年改革探索，努力建成投资贸易便利、创新生态良好、优势产业集聚、国际交往活跃的高水平自由贸易园区，带动全区高水平开放、高质量发展，为全方位建设模范自治区、书写中国式现代化内蒙古新篇章作出更大贡献。

　　（作者系商务部国际贸易经济合作研究院数字贸易所所长、研究员）